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加强和完善知识产权行政执法，推进江苏知识产权治理体系和治理能力现代化
汪旭东
《关于强化知识产权保护的实施意见》（下简称实施意见）明确提出，“健全知识产权行政执法制度”、“强化知识产权行政保护力量”、“加大知识产权行政执法力度”。实施意见之所以强调知识产权行政执法，既是因为知识产权行政执法在整个知识产权工作中的重要性。也是因为目前的知识产权行政执法工作所存在的一些现实问题亟待解决。为贯彻落实好意见，应当充分认识知识产权行政执法在知识产权保护中的地位和作用，努力克服其面临的问题，自觉加强和改善知识产权行政执法工作，保证知识产权制度的有效运行。
一段时间以来，对于知识产权行政执法制度是取消还是适当保留、是加强还是应总体弱化的问题，存在着不同的声音。这些不同的声音在一定程度上影响了知识产权行政执法的制度建设和政策制定，影响了知识产权行政执法的工作开展。因此，如果不从认识上充分理解实施意见关于“健全知识产权行政执法制度”、“强化知识产权行政保护力量”、“加大知识产权行政执法力度”的要求，就很难在加强知识产权行政执法的相关工作中有自觉的行动和积极的作为。
首先，我们应当认识到，知识产权行政执法作为知识产权行政保护体系的一个重要环节，对于整个知识产权制度的有效运行，起到了重要的保障作用。知识产权行政执法对于知识产权提供的便捷、专业、高效的保护，不仅提高了人们对于保护知识产权的信心，而且适应因技术周期越来越短，社会对于及时有效地制止侵权行为的现实需要。
其次，知识产权行政执法的优势使其有效弥补了司法保护的不足，与司法保护形成了优势互补的制度。尽管随着我国司法体制的改革和发展，我国知识产权司法保护体系得到快速建设，案件审判能力和审判水平得到提高。但是，目前我国知识产权司法保护的现状还没有完全适应知识产权保护的目的和要求。一方面，司法程序对于案件的受理、审理时间长，审理程序复杂，与技术周期和技术的市场竞争周期越来越短的现实不适应，难以真正实现保护知识产权的价值和意义。另一方面，目前，随着经济发展以及对知识产权保护的重视，知识产权案件呈井喷式增长，使得法院处理案件的压力普遍增加，“案多人少”矛盾在各级法院普遍存在。因此，在建设创新型国家这一战略机遇面前，加强知识产权保护，需要完善和发挥知识产权行政保护和司法保护的各自优势，使得两种制度相互促进、协调顺畅的运行，这样才能为知识产权司法保护的主导作用创造有利的条件。
这些正是实施意见提出“健全知识产权行政执法制度”、“强化知识产权行政保护力量”、“加大知识产权行政执法力度”的必要理由所在。
但是，我们讲加强知识产权行政执法，不应当忽视当前知识产权行政执法所存在的问题，这些问题既表现在制度层面、也表现在知识产权行政执法的具体工作层面。
就制度层面而言，目前对于县（市、区）的知识产权行政执法权限设计存在缺位，比如对于县（市、区）在专利领域的行政执法权设置，在法律层面就存在空缺，而县（市、区）恰恰处于面向创新主体、面向市场的一线。尽管《江苏省专利促进条例》规定：“县级以上地方人民政府负责专利工作的部门（以下简称专利行政管理部门）是本行政区域内专利工作的主管部门。”但作为县级专利行政管理工作是否具有专利行政执法权，却是不明确的。正因为此，实施意见提出“进一步明确细化省、市、县（市、区）执法职责划分”。
另外我国专利权保护实行行政处理和司法审判的“双轨制”模式，这样的制度设计就是为了发挥不同处理机制的运行特点，为专利权人提供不同的保护途径，从而体现“双轨制”的价值和意义。但在实际的专利权保护实践中，专利侵权纠纷行政处理却基本没有体现出其作为行政处理行为应有的特点，也没有体现出足够的行政效率原则，而是在背离自身应有特点的同时，更多地表现出了“司法”性特征。整个专利侵权纠纷行政处理程序几乎完全按照民事诉讼程序进行设计和安排，从申请、立案、受理、答辩、举证、庭审以及庭审过程的安排、决定作出，体现的是完整的民事诉讼程序的环节，除了有关审理期限的不同，在全部环节中体现不出行政行为的特点。这种状况的存在，一方面使得我国专利权保护的“双轨制”变成“单轨”重复，造成了程序性的“重复”和“浪费”；另一方面也使得专利权行政保护的效率性特点得不到发挥，弱化了专利权行政保护的行政性本质，使之失去了“双轨制”制度设计的意义。这种背离和异化，是在机制设计上没有正确认识专利侵权纠纷行政处理的法律性质和法律地位，没有处理好和司法审判分工有别的结果，其实践表现就是造成了在制度设计时所期望的专利侵权纠纷行政处理高效、便捷的目标没有在实践中得到充分体现。为此，实施意见提出，“健全知识产权行政执法制度”和“健全知识产权侵权纠纷行政裁决制度”的目标和要求。
在具体工作层面而言，主要存在于知识产权行政保护与司法保护两种机制之间的衔接问题。以专利权保护为例，由于两者在运行机制上的不协调，目前存在专利行政执法和司法保护之间的重复运转问题。即发生法律效力的专利侵权纠纷的行政处理决定，在专利侵权赔偿纠纷的民事诉讼程序中不能得到认定和接受，人民法院需要重新进行是否构成侵权的事实审查和认定。这既导致专利侵权纠纷行政处理程序的空转，也浪费着司法资源，更人为拉长了专利权人寻求专利权保护的周期，增加了维权的成本。如果我们理顺专利行政执法和司法保护的关系，赋予发生法律效力的专利侵权纠纷行政处理决定的应有法律地位，则可以有效解决两种机制相互之间协调、监督的问题，也符合人民法院全面实行的知识产权“三合一”审判体制对于审判资源的配置。这是我们贯彻实施意见所要注意解决的问题。
