劳动年龄人口向城镇大规模流动加深了我国农村地区老龄化的程度。“十四五”期间，我国将出台系列政策改善人口老龄化“城乡倒置”局面，1.3亿农村老人的养老问题提上了日程表。

　　与城市相比，农村家庭养老能力弱化，养老保障不足，养老服务设施不健全等问题较为突出。针对这些短板，近来的中央文件在乡村振兴政策框架下提出了系列应对之举。

　　农村老龄化快于城市

　　今年全国两会期间，农工党中央的提案称，2019年末，全国60岁以上的老年人超2.5亿，其中农村老年人1.3亿，农村老龄化水平达22.5%，呈现出“老龄程度更深” “困难老人更多”等特殊性。提案还预测，到2028年，农村老年人口比重将突破30%，高于城市11个百分点，提前进入重度老龄化阶段。

　　近年来由于城镇化加速，我国乡村总人口连年下降，从2010年的6.7亿人降至2019的5.5亿，但流向城镇地区的人口绝大多数是劳动年龄人口，从而加深了农村地区的老龄化程度，形成老龄化“城乡倒置”的状况。

　　2015年全国1%人口抽样调查揭示，城市的人口老龄化程度最低，65岁及以上老年人口占比为9.2%；镇的老龄化程度居中，占比为9.4%；乡村占比为12%。

　　《中国发展报告2020 》称，我国人口老龄化程度城乡差异表现为镇和乡村的人口老龄化程度东、中、西部依次降低；整体上乡村人口老龄化程度相对较高。

　　

　　农村养老保障不足

　　目前，我国初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和互助养老服务设施为依托、乡镇敬老院托底的农村养老服务供给格局。

　　过去十年，我国建成了世界上最大的社会保障网，城乡居民养老保险的参保人数从2010年的1亿人增加到了2020年的5.4亿人，其中绝大部分为农村人口；实际待遇人数从2012年1.3亿人增加到了2019年的1.6亿人。

　　随着参保人数增加，城乡居民养老保险基金的收支规模和累计结余实现大幅增长，基金收入从2012年的1829.2亿元增加到了2020年的4770.2亿元，基金支出也从1149.7亿元增加到3374亿元，累计结余从2012年末2302亿元增加到了2019年的8249亿元。

　　近年来，国家不断提高城乡居民基础养老金最低标准，由2014年的每月55元，提高至2018年的每月88元。2018年末，全国城乡居民基本养老保险金月均152元。

　　与城镇职工2018年养老金平均水平3153元相比，农民养老金水平是偏低的，难以支撑他们购买养老服务，有效需求不足导致农村养老服务和养老设施发展较为缓慢。

　　

　　“十四五”规划提出，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

　　不过，农村要实现“医养康养相结合”的养老服务体系，面临着医疗卫生、养老服务供给的短缺。

　　卫健委数据显示，从2014年到2018年，城市中每万人拥有卫生技术人员的数量一直是农村地区的两倍以上，以2018年为例，城市为109人，农村为46人。城市每万人中医疗机构的床位数也一直是农村地区的两倍左右，以2018年为例，城市为87张，农村为45.6张。

　　全国人大代表、乡村医生刘庆民表示，镇、村一级养老机构存在护理人员不足的问题，尤其是对残障、患病、失能的老人，缺乏专业人员照料，建议加快建立养老护理员培养机制，充实农村养老服务队伍。

　　发展普惠、互助性养老

　　《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老。

　　其中，“三级养老服务网络”“村级幸福院”“农村普惠型养老服务”均为首次出现，业内认为这三点是今年农村养老服务工作的重点内容。

　　“十四五”规划提出，积极发展农村互助幸福院等互助性养老。北京师范大学中国公益研究院养老研究中心主任成绯绯对第一财经表示，农村幸福院最早是从河北肥乡开始的，后来民政部重点推广。它实际上是农村的社区养老服务设施，由村民委员会管理，为农村老年人提供饮食、文化娱乐等日间照料服务的公益性活动场所。

　　民政部数据显示，从2013年起，民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托农村基层群众自治组织建设农村幸福院，年服务农村老年人数超过5000万人次。

　　近年来，中央财政一直在加大对农村养老设施的投入，每年均安排彩票公益金，支持农村五保供养设施设备更新改造。

　　“十三五”期间，农村幸福院、颐养之家等村级互助养老设施建设全面推进。目前，全国已经建成10.8万个村级互助养老设施。

　　

　　民政部去年11月提出，争取到2025年基本建立城乡融合发展的基本养老服务制度，切实加大投入，积极争取财政资金，分配本级彩票公益金时向农村养老服务倾斜，积极吸引社会资金投入，使用好农村集体经济资源和相关土地政策，确保农村养老服务持续发展。 制图/蒋皓明